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Seitdem sie die UNO 1989 mit ihrem Bann belegt hat, ist Kinderarbeit weltweit verboten. Und dennoch: Gemäss einer Schätzung der Internationalen Arbeitsorganisation gehen heute weltweit rund 250 Millionen Kinder zwischen fünf und vierzehn Jahren einer Erwerbsarbeit nach. Eine Notwendigkeit, sagen Stimmen aus Entwicklungsländern, ein Skandal, tönt es aus dem Westen.
Ein Ausdruck dieses Unbehagens sind Diskussionen über Handelssanktionen – Einfuhrverbote etwa oder Zölle – gegen Länder, die die UN-Konvention missachten, und Konsumentenboykotte gegen Unternehmen, die Arbeitsrechte nicht einhalten. Was aber bringen solche Massnahmen? «Der gewünschte Effekt wurde bei allen Unternehmen, die auf Grund von Kinderarbeit boykottiert wurden, verfehlt», sagt die Rechtswissenschaftlerin Christine Breining-Kaufmann, «die Kinder wurden in der Regel in die Prostitution gedrängt.»
Die Erkenntnis, dass Sanktionen oft die Falschen treffen, drängte sich spätestens seit dem ersten Irak-Krieg ins Bewusstsein der Öffentlichkeit. Die Kindersterblichkeit beispielsweise stieg in astronomische Höhen. Seitdem wird vermehrt versucht, Sanktionen gezielt auf Macht- und Entscheidungsträger anzuwenden: Minister werden mit einem Reiseverbot belegt und Konten im Ausland eingefroren.
Sind Sanktionen aber überhaupt das richtige Mittel, um gegen Menschenrechtsverletzungen vorzugehen? Und wenn ja: Welche Sanktionen sollen Staaten, aber auch Unternehmen ergreifen? Solche Fragen, die das Verhältnis von Handelspolitik und Menschenrechten beleuchten, bilden einen Forschungsschwerpunkt von Christine Breining- Kaufmann. Breining-Kaufmann ist seit 2003 Ordinaria für Staats-, Verwaltungs- und Völkerrecht an der Universität Zürich, zuvor war sie «Director of Legal Research» am World Trade Institute der Universität Bern.
Davon, dass der Handel etwas für die Menschenrechte tun kann und umgekehrt, ist Christine Breining-Kaufmann überzeugt. In einem im letzten Oktober gestarteten interdisziplinären Projekt fragt die Juristin nun gemeinsam mit Forschenden aus dem In- und Ausland nach den rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen, die das Verhältnis der beiden Bereiche positiv beeinflussen können – das Thema Handelssanktionen ist ein Teil dieser Fragestellung.
Das Projekt der Juristin ist Teil des Nationalen Forschungsschwerpunkts «International Trade Regulation. From Fragmentation to Coherence», zu dessen Leitungsgremium Breining-Kaufmann auch gehört. Sanktionen seien für die Forschung deshalb so interessant, weil Konflikte hier am schnellsten sichtbar werden, sagt sie.
Ein Konsens besteht heute darin, dass Sanktionen zielgerichtet sein und die richtigen Personen treffen müssen. «Die Frage ist nur: Wie macht man das konkret?», meint die Rechtswissenschaftlerin. «Gemeinsam mit Kolleginnen und Kollegen aus der Ökonomie und den Politikwissenschaften versuchen wir deshalb herauszufinden, wie Sanktionen wirken.»
Das interdisziplinäre Forschungsprojekt hat eine rein wissenschaftliche und theoretische Seite; es ist aber auch ganz praktisch orientiert. Am Ende der Studie sollen Empfehlungen für Politiker, Unternehmen und internationale Organisationen formuliert werden, um negative Auswirkungen möglichst zu minimieren und Sanktionen in das übrige System des internationalen Wirtschaftsrechts einzubetten. Illusionen macht sich Breining- Kaufmann aber keine: «Die perfekte Sanktion gibt es nicht – es wird immer Unbeteiligte treffen.» Mehr Know-how kann aber helfen, diesen Teil möglichst klein zu halten.
Eigentlich hätte die 1994 gegründete Welthandelsorganisation (WTO) das Potenzial, zwischen Handelspolitik und Menschenrechtsfragen zu vermitteln. Die WTO hat bislang aber wenig dafür getan und vor allem auf die Karte Handelsliberalisierung gesetzt – doch die Dinge ändern sich. «Der Druck auf die WTO ist gewachsen», stellt Christine Breining-Kaufmann fest. Doch vor allem die Entwicklungsländer sträuben sich dagegen, die Menschenrechte einzubeziehen, weil sie der Meinung sind, sich dies nicht leisten zu können – Druck dagegen macht der Westen.
Dass sich das Festhalten an den Menschenrechten positiv auf die Wirtschaft auswirken kann, hat sich immer wieder gezeigt: «Eine ökonomische Studie konnte etwa deutlich machen, dass sich die Ungleichbehandlung von Mann und Frau negativ auf die Entwicklung eines Landes auswirkt.» Die Weltbank berücksichtigt Gleichstellungsfragen seither bei ihren Entscheiden. Eigentlich ein positives Signal – Breining-Kaufmann macht aber eine Einschränkung: «Da werden Menschenrechte natürlich auch instrumentalisiert. Problematisch wird dies allerdings erst, wenn selektiv nur Rechte berücksichtigt werden, die der wirtschaftlichen Entwicklung zuträglich sind.»
Eine solch eindimensionale Auslegung kann nicht im Sinne der Zürcher Juristin sein. Denn in Christine Breining- Kaufmanns Verständnis hat die Rechtswissenschaft auch eine sozialpolitische Funktion: «Der Solidaritätsgedanke ist sicher ein wesentlicher Teil meiner Arbeit», sagt sie, «wir müssen die Schwächeren schützen, die sich nicht durchsetzen können.»
